作者： 陳益刊

地方財政非預算安排支出——財政暫付款受到中央嚴監管，2023年正迎來一波清理高潮。

(資料圖)

為了防范財政風險，規范預算管理，財政部早在2018年就發文，要求地方2018年底前形成的暫付性款項，原則上應在2023年底前消化完畢。在這一時間倒逼下，今年以來，不少地方密集加速開展財政暫付款清零工作，力爭在今年底完成這項任務。比如正是在這一大背景下，近期武漢市財政局在媒體上公開催收借款，引起關注。

所謂財政暫付款，主要是指各級財政部門借出、暫付所屬預算單位或其他單位臨時急需的款項，屬于非預算安排支出。它一般由財政臨時出借給預算單位應急等，按規定不得長期掛賬，應及時清理結算。不過實際清理并不容易。

最近審計署重點審計54個地區財政收支管理情況發現，財政暫付款亟待清理。54個地區至2022年底暫付款余額達1481.39億元，比上年增加83.63億元。6個地區違規向企業出借資金281.81億元。12個地區不得不從上級超預算額度調撥庫款、由銀行墊款或對外借款280.72億元來維持基本運轉。

遼寧大學地方財政研究院院長王振宇對第一財經表示，2018年所設想的用5年時間對財政暫付款“清零”難以達到預期，近3年疫情勢必加大個別地區國庫暫付款的額度。國庫暫付款大量存在，降低了基層財政真實支付能力，某種程度上構成了隱性債務。理性的選擇，就是要遏制增量，對歷史存量進行分類施策，能收回的要應收盡收，形成呆壞賬的予以核銷，屬于隱性債務的要通過債務置換使之顯性化，從根本上還原基層國庫的真實面貌。

財政暫付款密集清理

財政暫付款主要由借出款項和其他應收款為主。由于前些年一些地方預算約束不強，財政暫付款規模比較高，給地方財政運行帶來風險隱患。早在2014年財政部就發文要求全面清理已經發生的財政借墊款，嚴格控制新增財政對外借款。

2018年財政部發布《關于嚴格規范地方財政暫付性款項管理的通知》，要求嚴格控制暫付款增量，并要求各地對2018年底前形成的暫付款全面摸底，并制定消化方案，2018年底前形成的暫付款項原則上應在2023年底前消化完畢。

在這一要求下，江蘇、河北、河南等不少省市發文清理財政暫付款，一些地方取得一定成效。

比如，新疆維吾爾自治區財政廳近日公開表示，當地按照財政部上述要求，嚴格控制暫付款新增規模，逐步消化暫付款存量，截至去年5月末，全區已消化暫付款存量44.56億元。江西省財政廳稱去年22個縣區實現了暫付性款項動態清零，今年將在新余、宜春兩個市本級和14個縣區開展新一輪2023年暫付性款項動態清零試點。湖南省財政廳去年7月披露數據顯示，當地增量勢頭得到有效遏制，存量規模下降46%，占支出比重下降至5%以內。

長期關注政府預算的上海財經大學教授鄧淑蓮告訴第一財經，暫付款是一個比較籠統的科目，是預算執行過程當中使用的一種過渡性科目。當財政經濟形勢較好、財政管理較松的時候，暫付款問題并不突出。而隨著近些年預算管理強化，嚴肅財經紀律，當一些資金難以通過其他科目花出去時，就以暫付款這種籠統性的科目支出，這其實是地方政府繞過嚴格財政管理的一種手段。從前述審計署報告可以看出，一些地方財政暫付款規模增加。

中國社會科學院財經戰略研究院研究員汪德華告訴第一財經，從前述審計發現的財政暫付款問題，可能是部分地區還沒有適應強化預算約束的要求，也可能反映了地方財政運轉困難，只能暫時“以借代支”的現實。

湖北恩施州審計局李明鋒在一篇分析文章中指出，大量財政出借資金問題的發生，主要原因在于預算約束不力，超預算、無預算撥款，超出政府預算收入來源安排征地拆遷、項目建設和國有企業注資等支出，形成財政借款支出。其次，市縣一級地方政府國有企業、融資平臺公司和政府部門政企不分，政府與市場邊界職責不清，企業自身盈利能力不強，公司運轉主要靠財政無預算撥款，也是財政出借資金金額偏大的重要原因。

“三年疫情及復雜國際形勢使得經濟下行壓力加大，也拖累地方財政收入增長。而財政暫付款占用了部分地方政府財政資金，會威脅到地方政府平穩運行。在部分地方財政困難下，地方也就會想盡一切辦法來增收，其中就包括清理暫付款，收回借款。”鄧淑蓮說。

但財政暫付款清理工作并不容易。

一位負責暫付款清理的地方財政人士告訴第一財經，當地財政暫付款清理工作比較麻煩，難以消化。有些歷史借款很難追回，事實上已經是壞賬，最終在履行必要的追繳程序后，如果仍收不回，只能核銷。比如一些地方公開催債的部分企業單位實際上已經破產注銷，很難再追回借款。

多招破解難題

控制增量、清理存量，強化監管，成為規范財政暫付款的重要內容。

一些地方財政暫付款規模過大，會造成地方庫款被擠占，會給地方財政運行和“保基本民生、保工資、保運轉”帶來風險隱患。

為了遏制財政暫付款增量，財政部此前設定了一條“紅線”：即2019年以后新增形成的暫付款累計余額，不得超過同級財政一般公共預算和政府性基金預算本級支出的5%。

另外，財政部也明確，財政借款一般僅限于臨時性資金周轉或應對社會影響較大的突發事件的臨時急需墊款，只能借給本級一級預算單位，且不能借給或轉借給企業，借款期限不超過一年。借款還需要報本級人民政府常務會議審查批準。

不少地方按照上述要求強化監管。

比如，新疆維吾爾自治區財政廳對未完成存量暫付款年度消化任務整改工作和新增暫付款規模超過財政部規定上限整改工作的，要約談相關領導，并通過扣減轉移支付預算等方式，督促區縣加強暫付性款項清理力度。湖南省財政廳對未實現年度清理目標的市縣進行通報；對清理成效顯著市縣進行財力性補助。

鄧淑蓮認為，可對財政暫付款科目用途、借款時間、支付范圍等進一步嚴格規范，在滿足合理需求的同時，避免暫付款資金被濫用。

根據不少地方政府清理財政暫付款文件，目前存量財政暫付款采取“誰借款誰收回”的原則，對確已無法收回的壞賬、死賬，按照規定程序報經同級政府審批同意后，屬于財政支出范圍的，通過補列預算或沖減當年預算指標方式進行核銷。對預算單位的財政借款，督促提醒各單位及時歸還，未歸還的通過財政撥款抵扣歸還；對其他企業的財政借款，由財政催債，未能按時歸還的，通過司法手段追償。

上述財政人士表示，對于一些當年因財力無法支撐但確實需要支出而造成的財政暫付款，在確定無法收回時，也可以通過將其轉化為財政支出來逐步核銷，暫付款就相當于財政支出提前了。當然不是所有暫付款都能這樣操作。

財政部此前要求各地建立暫付款動態監測機制、預警督導機制、核查檢查機制，嚴格暫付款管理。湖南堅持市縣暫付款“一月一報一調度”，及時掌握市縣清理暫付款消化進度，對新增情況進行動態監控預警。

鄧淑蓮建議，可考慮通過預算公開詳細披露暫付款科目和資金明細，來加強社會監督，推動問題解決。

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