21世紀經濟報道記者 楊志錦 ?上海報道近日發布的《關于2022年中央和地方預算執行情況與2023年中央和地方預算草案的報告》稱，積極的財政政策要加力提效，加力主要是加強財政資金統籌，優化組合財政赤字、專項債、貼息等工具，擴大財政支出規模，保持必要的支出強度。一是適當提高財政赤字率。二是適度增加地方政府專項債券規模。三是加大中央對地方轉移支付力度。

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報告顯示，2023年地方一般債額度為0.72萬億，地方專項債額度為3.8萬億，新增地方債額度合計4.52萬億，相比上年增加1500億。從占比來看，一般債占地方債額度的比重為15.9%，創出歷史新低。

一般債占比為何下降？

2015年新《預算法》實施后，省級地方政府開始獨立發行地方政府債券進行舉債融資。其中地方預算赤字由地方政府發行一般債彌補，納入一般公共預算管理，只能彌補公益性資本支出部分資金的不足。公益性資本支出如使用得當，可提高基礎設施效率，推動經濟發展，后續稅收會增加，從而增加還債能力，符合代際補償原則。因此，地方一般債的限額要與稅收等一般公共預算收入相匹配。

對于有一定收益的公益性項目，由地方政府通過發行專項債券融資，納入政府性基金預算管理，專項債不納入赤字。

拉長時間看，2015年-2017年間新增一般債均超過專項債，一般債占比在2015年最高達到83.3%。但2018年后專項債發行規模大幅增加，專項債超過一般債，一般債占比持續下降，2023年該占比為15.9%。

近年來，隨著專項債的大規模發行，專項債資金的使用問題逐漸暴露。專項債的要義在于項目收益與融資自求平衡。但一些地方通過做高收益的方式包裝發債造成項目現金流收入估算虛高，導致專項債券的還款來源實際上并沒有保證。審計署2020年審計報告披露，5個地區將204.67億元投向無收益或年收入不足本息支出的項目，償債能力堪憂。

因此業內對一般債、專項債的結構調整討論頗多，代表人物如前財長樓繼偉。樓繼偉建議，需提高地方一般債占比，降低地方專項債占比。其邏輯在于“十四五”規劃建議提出，合理調整投資結構，加快補齊市政工程、農業農村、公共安全、公共衛生、民生保障等領域短板。這些領域實際上大部分都是與公益投資相關的，大多不屬于專項債項目，部分投資可考慮通過地方一般債來滿足。

但近年來的數據顯示，一般債比例在下降，而專項債占比則在提升，為何會出現這種變化？這需要考慮財政債務政策的約束，這方面有三個指標一般不能突破：

一是赤字率，即赤字/GDP，一般要求等于或者低于3%。赤字可進一步分解為中央財政赤字和地方財政赤字，分別通過發行國債和地方一般債彌補。

二是政府負債率，其計算方式為（中央政府債務+地方政府債務）/GDP，一般要求低于60%。

三是地方政府債務率，即地方政府債務余額/綜合財力，一般要求低于120%。

近年來地方債務率快速上升且突破警戒線，地方債額度的擴張受到限制，但政府負債率在50%左右，中央政府有加杠桿的空間，中央加杠桿意味著要增加中央財政赤字。在給定赤字的情況下，中央財政赤字（即國債額度）可以多增，相應地方財政赤字（即一般債額度）要控制。在給定地方債額度的情況下，由于一般債額度被壓縮，專項債規模就穩中有升。

實際上，近年來赤字分配已向國債傾斜。2015-2019年地方一般債占赤字的比重都高于30%，但2020-2023占比持續下降，國債占比有所提升：2023年一般債占赤字的比重降至19%，創出新低。

預算報告披露，2023年全國財政赤字38800億元，比上年增加5100億元。其中，中央財政赤字31600億元，增加5100億元；地方財政赤字7200億元，與上年持平。換言之，今年增加的財政赤字都由中央財政負擔。

近年來隨著減稅降費進行和疫情反復沖擊以及房地產持續下行，地方債務到期和付息壓力疊加，導致地方財政收支壓力加大。國債規模和占比的提升，可提升中央財政的綜合財力，增加對地方的轉移支付，緩解地方政府的財政壓力。

政府債券凈融資預計創歷史第二高

加總看，今年政府債務新增額度為7.68萬億，其中國債額度3.16萬億，地方債額度4.52萬億。今年新增政府債務額度僅次于2020年的8.5萬億（含一萬億特別國債），新增額度對應到債券市場為凈融資的概念，意味著今年政府債供給壓力較大。

財政部國庫司司長王小龍日前在《債券》雜志發表的一篇文章稱，今年積極的財政政策要加力提效，優化組合赤字、專項債等工具，國債發行規模預計將超過往年。

根據現行預算管理辦法，國債用于彌補中央財政赤字，中央財政赤字與國債凈融資額大體相當，因此年度國債發行規模約等于當年國債到期規模+中央財政赤字。2023年國債到期規模為5.5萬億，中央財政赤字為3.16萬億，意味著今年國債發行規模在8.6萬億左右。該規模低于去年的9.7萬億，創出歷史第二高。

地方債方面，新增債券額度為4.52萬億。此外，地方政府還會發行再融資債券。所謂地方政府再融資債券，是指發行募集資金用于償還到期地方政府債券本金的債券，償還到期債券后地方政府債務余額不變。

Wind數據顯示，再融資債券于2018年首度發行，當年首度發行6816億，當年到期的地方政府債券規模為8389億，接續比例（發行規模/到期規模）為81.2%。2019年-2021年的接續比例提到86%左右。Wind數據顯示，2023年地方政府債券到期規模為3.67萬億，按80%左右接續比例計算，2023年再融資債券的發行額度預計約3萬億。

綜上來看，今年政府債券發行規模預計在16萬億左右，其中國債、地方新增債、地方再融資債分別為8.6萬億、4.5萬億、3萬億左右。當然，今年仍需關注特殊再融資債券的發行，如該類債券發行，那么政府債券的發行規模將超過16萬億。

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